央地收入划分改革迎来新契机 “一减一增”修复地方财政收支
央地收入划分改革迎来新契机 “一减一增”修复地方财政收支
摘要
在减税降费大背景下，央地收入划分改革迎来新契机。日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》)。在减税降费大背景下，央地收入划分改革迎来新契机。日前，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》(以下简称《方案》)。《方案》指出，为进一步理顺中央与地方财政分配关系，支持地方政府落实减税降费政策、缓解财政运行困难，将推进中央与地方收入划分改革。
按照《方案》，在减税降费大背景下，央地收入划分改革首先从增值税、增值税留抵退税、消费税三个税种入手，其中增值税“五五分享”比例不变，但通过“一减一增”的方式修复地方财政收支。
“一减”即：完善增值税留抵退税分担机制――在央地“五五”分担比例的前提下，由地方所分担的部分(50%)，由企业所在地全部负担(50%)调整为先负担15%，其余35%暂由企业所在地一并垫付，再由各地按上年增值税分享额占比均衡分担;“一增”则是提出稳步培育壮大地方税税源，首先将后移消费税征收环节并稳步下划地方。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心副理事长、研究员乔润令表示，此次中央和地方收入划分改革，从政策意图来看，主要是为了巩固减税降费成果，修复地方财政收支，但其背后显示的厘清中央和地方财政关系，增加地方财政的分成比例，其透露的税制改革的方向更为重要。
减税降费是今年的重头戏。根据财政部部长刘昆介绍，“今年1-7月，全国累计新增减税降费13492亿元，其中新增减税11740亿元”，下一步要“继续落实落细减税降费政策”，并且“对政策的实施效果进行评估，并根据评估的结果调整有关政策措施”，决定是否进一步扩大减税降费规模。
这也意味着，在当前大规模减税降费环境下，不排除进一步扩大减税降费规模的可能性。但在此背景下，中央和地方收入增速降低也成为摆在财政眼前的一个问题。
数据显示，今年以来，全国一般公共预算收入同比增幅持续收窄，直到8月才缓慢回升。根据财政部公布数据，今年前八个月，我国财政收入同比增幅分别为7.0%(1-2月)、6.2%(1-3月)、5.3%(1-4月)、3.8%(1-5月)、3.4%(1-6月)、3.1%(1-7月)、3.2%(1-8月)。对于一些地方来说，在减税降费压力下，财政收入也急剧减少。
在目前已经公布1-8月财政收入情况的16个省市自治区中，14个省市自治区财政收入同比增幅远低于2018年同期增幅。另外，有5个省市自治区1-8月财政收入同比负增长，其中吉林省降幅最大，达-9.4%。
今年以来，我国采取了大力压减一般性支出，切实保障‘三保’和重点领域的支出，以及加大转移支付力度，和强化预算的严肃性，并且安排地方政府新增债务限额，加快地方政府债券发行和使用进度这四个措施来应对地方收支压力，“经过努力，前三季度的预算支出情况良好，各地收支基本平衡。”刘昆曾表示。
但增加收入则是地方更为迫切的需求。此次推出的央地收入划分改革或将成为“及时雨”。
全国政协常委、提案委员会委员、中国税务学会副会长张连起指出，2016年国务院将增值税央地划分比例由之前的75%(央)、25%(地)修改为央地各50%，当时文件称“五五分享”只是过渡，两三年后将据实际情况调整。《方案》明确继续保持增值税收入划分“五五分享”比例不变，相当于给地方政府吃了一颗“定心丸”，有利于地方政府进一步制定和执行相关方面重要规划。
此外，“增值税留抵退税和消费税政策的作用更大。”中泰证券研究所政策组负责人杨畅表示。
“增值税留抵退税改革将根据各地的增值税收入情况来进行留抵退税额度的分摊，这充分考虑到了增值税税基流动的特点，避免了一些欠发达地区由于产业结构的制约，外购数额大而导致当地财政退税负担重的情况，这样的留抵退税分担机制更为公平、合理。”张连起解释道。
“比如一台机器从江苏买到上海，税交在了江苏，退税有可能由上海支付。此次改革则可以防止此前地方出现的相互‘扯皮’现象，文件明确地方先负担15%，剩余35%会按照上年所拿到的增值税分享额再分担。”上海财经大学公共经济与管理学院教授范子英详细指出。
消费税后移且下划地方，则很大程度上有利于增加地方收入。杨畅提醒道：“消费税在生产端增收难度相对较低，而批发尤其是零售环节征收难度相对较高，环节转移后，对地方征管力度的要求会进一步提高。”
但更多专家学者更看重修复地方收支背后，理顺中央与地方财政分配关系的作用。此次改革明确增值税央地“五五分享”，还将消费税后移并下划地方，并且在增值税留抵退税方面，合理平衡了区域间的负担，可以明显看出“此次中央和地方收入划分改革有利于推动区域财力均衡发展，是进一步理顺中央与地方财政分配关系，向平衡央地财权与支出责任的目标迈出了公平性的重要一步。”张连起表示。
1994年，我国实行分税制改革。经过改革，中央财政收入占比加大。但与此同时，也反映出“上头点菜，地方埋单”的问题。
上海财经大学中国公共财政研究院院长高强曾向《财经》杂志表示，在自己的调研过程中，发现有一些县自有财力还不到每年财政支出总额的5%，在一些少数民族地区，甚至自有财力还达不到每年财政支出总额的1%。
在此基础上，一些地方陷入土地财政、房地产依赖、乱收费、乱罚款以增加收入的“泥沼”。辽宁大学地方财政研究院院长王振宇曾表示，分税制改革不彻底，没有清晰划分中央与地方的事权分配，才是问题的根本。
为了改善上述状况，政策正在积极发力。十八届三中全会提出的新一轮中央和地方财政关系改革表示，要“建立事权与支出责任相适应的制度”;十九大报告中提出要“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。
今年5月和6月，国务院接连印发《科技领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》、《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》、《交通运输领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，厘清科技、教育、交通领域中央与地方财政事权分配。
日前印发的《方案》也颇具厘清央地财权和事权的意味。中山大学岭南学院经济学系教授林江认为：“方案能在多大程度上平衡央地财权和事权，目前还存在一定的不确定性。因为迄今为止中央政府并没有对何谓中央事权、何谓地方事权明确表态。而在财权归中央，地方只有事权的情况下，央地财权和事权的平衡问题，只能由中央说了算，地方只能在诸如如何完善地方主体税种等议题上发表意见。”
《方案》透露的税制改革方向才是更直接和重要的方面。“此次改革承诺了增值税‘五五分’将继续保持，并且通过增值税留抵退税地方间调整等方法增加地方政府收入，从而引导地方政府积极配合和支持国务院的财税体制改革的政策。”林江详细解释道，“另外，单一的增值税改革还不足以从根本上增加地方的可支配财力，所以提出了后移消费税。”
“消费税后移如果得以成功，将可以引导地方政府不必继续卷入招商引资的大战，而是扎实吸引更多消费人群到一个地方进行消费，有利于让地方政府获得更多的消费税收入，推进税制的综合改革。”林江表示。中央和地方收入划分改革并非“一日之功”，需要更长时间稳妥推进。